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中国证券法学研究会聚焦证券法修改
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中国证券法学研究会聚焦证券法修改

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  【原标题:证券违法行为,三种法律问责有待平衡】
 
  证券法的修改与金融改革密切相关,更牵扯着庞大投资者群体的敏感神经。随着证券法修改纳入全国人大常委会五年立法规划,对证券法修改的关注也日益升温。
 
  5月10日,中国证券法学研究会2014年年会在湖北省武汉市召开,与会专家围绕“全面深化改革背景下证券法的修订与完善”会议主题,对证券法修改的方向与路径作了深入探讨。
 
  改核准制为注册制的影响
 
  十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出,要完善金融市场体系。其中,要“健全多层次资本市场体系,推进股票发行注册制改革,多渠道推动股权融资,发展并规范债券市场,提高直接融资比重”。
 
  《决定》明确提出了“推进股票发行注册制改革”。日前,证监会也出台了《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》以推进该项改革。同时,全国人大财经委于2013年年底正式启动证券法修改工作。由此,股票发行由现行核准制向注册制改革成为定势,并将成为证券法修改的重点之一。对于证券市场制度改革,它无疑是“牵牛鼻子”的举措,会带来哪些影响?
 
  从形式看,发行注册制度其实就是备案制,对于股票首次公开发行并上市的监管力度必然是由严格变为宽松。有人对此提出疑问:在利益驱动下,欺诈、虚报行为不可能减少反而会更甚。“保护投资者合法权益”从何体现?与会专家认为,实施注册制后监管会变宽松的看法并不恰当。
 
  四川省社会科学院二级研究员周有苏认为,注册制需要严格的信息披露制度、监管制度和完善的退市机制为其重要支撑,其中,信息披露制度是最重要的内容。从某种意义上讲,包括监管方式创新、监管措施强化在内的监管制度改革都应当围绕信息披露制度的完善来进行。
 
  北京大学法学院教授郭雳认为,注册制的法律实质是,发行人依法注册并承担相应的后果和责任,是证券发行的必要行为;注册信息必须真实、准确、完整、没有误导性,否则发行人及其他当事人必须依法承担责任。
 
  周有苏提出,目前我国发行信息披露存在诸多问题。一是信息披露质量不高,不能完全反映发行人的真实状况。二是信息披露的立法规制不力,比如,目前的信息披露没有考虑投资者对披露信息的接受能力;规范性文件层级多且立法位阶低;缺少严格的责任制度,一方面,目前有关法律规定的违反信息披露的法律责任总体偏轻,没能起到相应的震慑作用,另一方面,规则可操作性不强,没能形成良性问责机制。三是投资者对披露信息的辨识能力较差。四是对信息披露质量的监管还缺乏有效性。五是中介机构对信息披露的市场约束作用没能很好地发挥。
 
  “要解决上述问题,必须重构我国股票发行信息披露制度。”周有苏说,首先,信息披露制度设计重心要着眼于投资者利益保护;其次,监管方式上,监管机构对信息披露的审查要更多地体现监督性质,将事前监督改为事前、事中、事后全程监督,此外,方式要多样性。“修改证券法时,需要设立专章来规范信息披露。”
 
  “获利巨大违法成本很低”
 
  在证券市场,除了虚假陈述,欺诈上市、内幕交易、操纵市场等行为也一直为人们所诟病。万福生科虚假陈述欺诈上市、黄光裕内幕交易案、光大证券“8·16”内幕交易案等违规事例的发生,危害之大,社会影响之大,让与会专家们不得不将目光聚焦到此类违法行为所应承担的责任——“获利巨大,违法成本很低。”
 
  保护投资者利益必须加大对违法行为的惩处力度渐成共识。那么,是借鉴英美加强对金融领域行政监管的模式,参考日本加重金融服务提供者欺诈行为的刑事制裁和行政处罚,还是学习台湾地区强化民事责任的做法?有学者认为,提高刑事打击力度是防范违法行为的必选路径,对上市公司相关责任人应适时提高刑罚程度。
 
  除了加重上市公司董事、监事、高级管理人员等的责任,加重中介机构的法律责任也成为一种呼声。
 
如果上市公司被认定为虚假陈述欺诈上市,批准发出章程的人及专家须对招股书的不实陈述承担民事责任,情节严重的将承担刑事责任,其中,保荐代表人(属于中介机构)也将承担民事、刑事责任。这是香港于2013年10月1日起正式实施的关于保荐人监管的新规内容。这一规定引起了高度关注和争议。
 
  “立法规定严苛的法律责任,真能有效规制市场行为吗?”台湾铭传大学法学院教授涂春金提出疑问。她介绍,台湾地区起诉的证券违法行为刑事案件,经粗略估算大约仅有7成被判有罪,而由于司法机关起诉的案件占执法机关移送案件不足50%,实际的定罪率或更低。“刑罚显得有点苛刻,如果民事责任和行政处罚能够达到目的,不需要启动刑事处罚。”
 
  郭雳认为,不必仓促地启动刑法修改以增加新罪名,重要的是落实已有的行政和民事追责机制。即便是要将保荐代表人“失责”行为入刑,处罚也应主要落在罚金刑上。
 
  除了“打击就应该狠一点”的观点,一些学者还有不同看法。早前发布的中国社科院法学所《法治蓝皮书(2014)》中的观点认为,我国证券法律责任制度的实施效果不容乐观,根源在于制度设计不科学以及缺乏效率,三种法律责任类型配比的严重失衡。对证券违法违规行为的查处过于倚重行政处罚,由于对行政违法行为的构成规定过于详细具体,致使条文可适用的空间太小。同时,刑事问责的频度和力度都不大,民事责任设置得不完善,更成为有效规制证券市场不当行为的“短板”。
 
  健全证券民事赔偿制度刻不容缓
 
  让虚假陈述、内幕交易、操作市场等违法者承担民事责任,也是投资者的一条救济渠道,但是,目前这条途径并不畅通。
 
  有学者分析,目前针对虚假陈述等违法行为,投资者能够通过民事诉讼获得赔偿救济的实属寥寥。有报告选取2001年1月至2011年6月间证监会对上市公司虚假陈述行为所作的133个行政处罚决定,分析发现没有提起民事诉讼的上市公司竟高达90家。学者多数认为,这是由证券法相关民事责任规范不合理所导致。
 
  最高人民法院民二庭副庭长付金联认为,完善证券民事责任制度,对于维护证券市场合法秩序有重要意义,证券法修改在保护投资者方面需要有所“突破”。虽然对于证券市场的违法行为有了行政处罚和刑事处罚的一些规定,但证券违法行为的受害者却得不到应有的赔偿,这源于现行证券法在民事责任赔偿的规定比较笼统,实践可操作性较差。例如,证券法关于行政责任的条款较多,但确认民事责任的仅有2条原则性的规定。可以说,健全与完善民事责任制度到了刻不容缓的地步。
 
  付金联说,2003年《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》对规制虚假陈述行为起到较好的作用。但是,由于法律对内幕交易、操纵市场行为等常见的、重大的违法行为的法律责任构成要件规定不够清晰,民事赔偿追责较难实现。而且,司法解释不能替代法律,应当由证券法对该类问题作出明确规定,并且在举证责任、责任构成等方面适度向中小投资者倾斜。此外,在目前公益诉讼方式(集团诉讼)不被法律支持的情况下,可以尝试代表人诉讼,以解决中小投资者维权难问题。
 
  证券法的修改不走寻常路
 
  探索、试点将成功经验上升为法律,这似乎成了很多法律立法的模式。但从改革的大背景下看,证券法的修改注定不走寻常路。
 
  华东政法大学副校长、教授顾功耘认为,应先立法,其后在实践中不断修正,以立法来引导改革。《决定》为改革提出了明确的指导方针,要借着证券法修改的契机实现相关制度的构建,落实《决定》精神,以法律引导改革。此次修改证券法,尤其要注重立法的统一规划,增强法律条款的操作性,要摒弃行政机关主导模式,多方共同参与以使得法律能够体现市场的真正需求。“证券市场制度的创新,要达到两个目的:一是让市场发挥更大功效,二是切实保护投资者合法权益。”
 
  “证券纠纷机制也要尽可能创新。”顾功耘这样表达自己的期许。一些学者认为,完善证券违法行为问责制度,对于维护社会稳定意义重大。上述问题,注定成为证券法修改绕不开的焦点。诚如中国证券法学会研究会常务副会长、北京大学法学院教授甘培忠所说:“改革进入了深水区,证券法的修改比想象中复杂。”
 

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湖南银联律师事务所喜获全国优秀律师事务所殊荣

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2021-10-21
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